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各市、縣人民政府,省人民政府各部門:

　　為全面貫徹《中華人民共和國預(yù)算法》,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕40號)精神,現(xiàn)就我省加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作提出以下意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,緊緊圍繞省委加快財(cái)稅體制改革的要求,加快建立“責(zé)、權(quán)、利”相匹配和“借、用、還”相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機(jī)制,有效發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用,防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題,切實(shí)滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)合理融資需求,促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

　　(二)基本原則。

　　1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級負(fù)責(zé)。省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全省政府性債務(wù)管理工作,各省轄市、縣(市、區(qū))政府對本行政區(qū)域內(nèi)政府性債務(wù)負(fù)責(zé),政府主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人。

　　2.分清責(zé)任,疏堵結(jié)合。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界,切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。加快建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制,堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債。

　　3.規(guī)模控制,分類管理。對政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理,嚴(yán)格政府舉債程序,規(guī)范債務(wù)資金管理,把政府債務(wù)分類納入全口徑預(yù)算管理。

　　4.防范風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)步推進(jìn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線,穩(wěn)步推進(jìn)政府性債務(wù)管理改革,妥善處理存量債務(wù),積極推進(jìn)依法合規(guī)融資,確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。

　　二、政府性債務(wù)范圍和用途

　　(一)政府性債務(wù)范圍。根據(jù)政府對債務(wù)的償還責(zé)任和法律責(zé)任不同,政府性債務(wù)分為政府債務(wù)和或有債務(wù)。

　　1.政府債務(wù)。政府債務(wù)是政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù),包括存量政府債務(wù)和新增政府債務(wù)。存量政府債務(wù)是清理甄別后截至2014年12月31日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。新增政府債務(wù)是2015年1月1日起經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),通過發(fā)行政府債券方式舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和一定期限內(nèi)符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資納入政府債務(wù)的部分。

　　2.或有債務(wù)。或有債務(wù)主要是政府提供直接或間接擔(dān)保,當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時(shí),政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。

　　(二)債務(wù)資金用途。除國家另有規(guī)定外,政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè),不得挪用債務(wù)資金或擅自改變既定資金用途。或有債務(wù)資金按規(guī)定用途使用。

　　三、建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制

　　(一)依法適度舉借政府債務(wù)。省政府依法統(tǒng)一舉借全省政府債務(wù),省轄市、縣(市、區(qū))政府確需舉借債務(wù)的由省政府代為舉借。政府債務(wù)不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

　　(二)規(guī)范政府舉債程序。省政府授權(quán)省財(cái)政廳通過發(fā)行債券方式舉借政府債務(wù)。發(fā)展沒有收益的公益性事業(yè)確需政府舉借一般債務(wù)的,通過發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還。發(fā)展有一定收益的公益性事業(yè)確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的,通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資,以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

　　(三)對債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理。在國務(wù)院批準(zhǔn)的政府債務(wù)余額限額和新增限額內(nèi),省政府提出限額意見,編制預(yù)算調(diào)整方案,報(bào)省人大或其常委會批準(zhǔn)。省財(cái)政廳在批準(zhǔn)限額內(nèi),根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算,提出省級和省轄市、縣(市、區(qū))的政府債務(wù)限額,報(bào)省政府批準(zhǔn)后下達(dá)。省轄市、縣(市、區(qū))政府在省級批準(zhǔn)的限額內(nèi),研究提出本地限額意見;在批準(zhǔn)限額內(nèi)舉借債務(wù)的,須報(bào)同級人大或其常委會批準(zhǔn),列入本級預(yù)算或調(diào)整預(yù)算。

　　(四)債務(wù)分類納入預(yù)算。政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算,債務(wù)支出實(shí)行國庫集中支付管理。一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。政府和社會資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。

　　(五)加強(qiáng)債券發(fā)行兌付管理。財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府債券發(fā)行兌付工作,同時(shí)加強(qiáng)對債券資金使用的監(jiān)督管理。債券資金使用單位要按照相關(guān)要求,積極配合提供準(zhǔn)確的項(xiàng)目資料,確保政府債券順利發(fā)行。對采用定向承銷方式發(fā)行的地方政府債券,按照財(cái)政部、人民銀行總行、中國銀監(jiān)會等部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　四、控制和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　(一)落實(shí)償債資金。債務(wù)單位要落實(shí)償債責(zé)任,明確償債期限,按時(shí)還本付息。政府要統(tǒng)籌各類財(cái)政資金,及時(shí)足額償還政府債務(wù)。一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的超收收入,除補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外,只能用于沖減赤字或化解政府債務(wù)。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預(yù)算調(diào)入使用后的規(guī)模超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出總額(含對下級轉(zhuǎn)移支付)5%的,各級政府要加大沖減赤字或化解政府債務(wù)支出力度。加強(qiáng)償債準(zhǔn)備金管理,對已經(jīng)設(shè)立的各類償債準(zhǔn)備金,要納入預(yù)算管理,優(yōu)先用于償還到期政府存量債務(wù);落實(shí)國家規(guī)定,省轄市、縣(市、區(qū))政府不得新設(shè)各種形式的償債準(zhǔn)備金,確需償債的,一律編制三年滾動(dòng)預(yù)算并分年度納入預(yù)算安排。

　　(二)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。省財(cái)政廳根據(jù)省轄市、縣(市、區(qū))政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況,測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo),評估省轄市、縣(市、區(qū))政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出預(yù)警。被預(yù)警的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)要制定化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方案,積極采取措施,逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較低的地區(qū)要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。

　　(三)建立應(yīng)急處置機(jī)制。硬化預(yù)算約束,防范道德風(fēng)險(xiǎn),省轄市、縣(市、區(qū))政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任,省級政府實(shí)行不救助原則。省轄市、縣(市、區(qū))政府出現(xiàn)償債困難時(shí),要積極通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式,多渠道籌集資金償還債務(wù)。省轄市、縣(市、區(qū))政府難以自行償還債務(wù)時(shí),要及時(shí)上報(bào),啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案,切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),并追究相關(guān)人員責(zé)任。

　　(四)推廣使用政府和社會資本合作模式。鼓勵(lì)社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則,使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任,不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。各地原融資平臺公司不承擔(dān)政府融資職能后,可通過市場化改制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營,作為實(shí)施主體承接政府和社會資本合作項(xiàng)目。

　　五、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題

　　(一)積極降低存量政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。規(guī)范管理存量政府債務(wù),屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù),相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù),分類納入預(yù)算管理。積極通過發(fā)行政府債券方式置換存量政府債務(wù),降低利息負(fù)擔(dān),優(yōu)化期限結(jié)構(gòu),騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

　　(二)妥善償還到期債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的到期債務(wù),要遵循市場規(guī)則處理,減少行政干預(yù)。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù),要繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù),債權(quán)債務(wù)人要共同協(xié)商,重新修訂補(bǔ)充合同,解決違規(guī)擔(dān)保和抵(質(zhì))押問題,或通過控制項(xiàng)目投資規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、壓縮其他開支等措施,多渠道籌集償債資金。對確需政府履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù),省轄市、縣(市、區(qū))政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定,作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任,明確償債時(shí)限,按時(shí)還本付息,不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系,不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù),債權(quán)人要按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。

　　(三)妥善解決平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。各級政府要依法合規(guī)支持融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資,保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)格規(guī)范信貸管理,切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)控制,做好后續(xù)融資管理工作。對2014年9月21日前融資平臺公司已經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù),并已開工建設(shè)的項(xiàng)目,區(qū)分存量和增量融資需求實(shí)施分類管理。

　　1.支持存量融資需求。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款,但合同尚未到期的融資平臺公司在建項(xiàng)目貸款,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)信貸條件的前提下,繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同,且合同到期的融資平臺公司在建項(xiàng)目貸款,如果項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可與當(dāng)?shù)卣?、融資平臺公司協(xié)商,在后續(xù)借款與前期借款合同約定的責(zé)任一致,且確保借款合同金額不增加的前提下,重新修訂借款合同,合理確定貸款期限,補(bǔ)充合格有效抵(質(zhì))押品。

　　2.規(guī)范實(shí)施增量融資。融資平臺公司在建項(xiàng)目中應(yīng)由財(cái)政支持的增量融資需求,在依法合規(guī)、規(guī)范管理的前提下,可統(tǒng)籌財(cái)政資金和社會資本等各類資金,保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要,且適宜采取政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項(xiàng)目,優(yōu)先采取政府和社會資本合作模式,彌補(bǔ)在建項(xiàng)目增量融資需求。對已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要,且符合國家有關(guān)規(guī)定并確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源,但又暫時(shí)不宜轉(zhuǎn)為政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項(xiàng)目,增量融資需求納入政府預(yù)算管理,按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決。

　　六、加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管

　　(一)嚴(yán)格限定新增或有債務(wù)。新發(fā)生或有債務(wù)嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi),并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的項(xiàng)目外,政府及其所屬部門不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

　　(二)堅(jiān)決制止各類違法違規(guī)行為。各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議,不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押,不得為其他單位或企業(yè)的回購協(xié)議提供擔(dān)保,不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。國有企業(yè)及轉(zhuǎn)型改造后的原融資平臺公司舉借的債務(wù)實(shí)行市場化運(yùn)作,不納入政府債務(wù),政府在出資范圍內(nèi)依法履行出資人職責(zé),或依法承擔(dān)政府采購協(xié)議、政府和社會資本合作合同等約定的責(zé)任。政府及其所屬部門對企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī),不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保,不得通過“保底回購”等形式變相舉借政府債務(wù)。進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理,堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

　　(三)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。或有債務(wù)確需政府依法承擔(dān)連帶償還責(zé)任的,按程序轉(zhuǎn)化為政府債務(wù),財(cái)政部門編制預(yù)算調(diào)整方案,經(jīng)本級政府同意后報(bào)本級人大或其常委會審批,債務(wù)余額納入政府債務(wù)限額管理,償債資金納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。

　　七、完善配套保障制度

　　(一)完善債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和公開制度。加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。企事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借的由非財(cái)政資金償還的債務(wù),要編制債務(wù)收支計(jì)劃,納入單位預(yù)算管理。債務(wù)單位要高度重視債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作,按要求及時(shí)填報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù),確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,錄入政府性債務(wù)專網(wǎng)的數(shù)據(jù)不得隨意刪減變更。逐步建立政府性債務(wù)公開機(jī)制,加強(qiáng)政府信用體系建設(shè),規(guī)范債券發(fā)行政府信用評級,自覺接受社會監(jiān)督。

　　(二)建立考核和問責(zé)機(jī)制。完善債務(wù)管理考核評價(jià)體系,將政府性債務(wù)狀況作為重要指標(biāo)納入省轄市、縣(市、區(qū))政府政績考核內(nèi)容。對脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為,按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

　　(三)強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向政府提供融資,不得要求政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購買政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定,向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理,切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的,要自行承擔(dān)相應(yīng)損失,并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律、法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。

　　八、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

　　各地、各部門要高度重視政府性債務(wù)管理工作,把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署上來。市、縣級政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,結(jié)合實(shí)際制定具體方案,政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人,認(rèn)真抓好政策落實(shí)。財(cái)政部門作為政府性債務(wù)歸口管理部門,要完善政府債務(wù)管理制度,充實(shí)債務(wù)管理力量,做好債務(wù)規(guī)?？刂?、預(yù)算管理、債券發(fā)行、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作,與人民銀行、銀監(jiān)等部門加強(qiáng)政府性債務(wù)信息共享;發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批,從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地方的新開工項(xiàng)目;金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管,正確引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展業(yè)務(wù),不得違法違規(guī)提供融資;審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督,將政府性債務(wù)狀況納入對省轄市、縣(市、區(qū))政府和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍,促進(jìn)完善債務(wù)管理制度,防范風(fēng)險(xiǎn),提高資金使用效益;監(jiān)察部門要會同有關(guān)部門對違規(guī)違法融資行為嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究,對觸犯刑律的,移交司法機(jī)關(guān)依法處理。各地、各部門要切實(shí)履行職責(zé),加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,全面做好加強(qiáng)政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作,確保政策貫徹落實(shí)到位。

　　                                        河南省人民政府

　　                                         2016年2月23日